Ратификация Казахстаном Парижского соглашения: основные правовые вопросы, требующие рассмотрения

4 ноября 2016 года ознаменуется для международного сообщества вступлением в юридическую силу Парижского соглашения, определяющего международно-правовую основу для глобальных усилий по сокращению выбросов парниковых газов, повышению энергоэффективности, переходу на возобновляемые источники энергии и постепенному отказу от сжигания углеродного топлива. В прошлом году, 12 декабря, на двадцать первой сессии Конференции Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Париж, Франция, 31 ноября -12 декабря 2015 года) был согласован и принят текст данного глобального климатического соглашения. 22 апреля 2016 года состоялась церемония его подписания в Нью-Йорке, а уже 5 октября был предолен пороговый предел покрытия 55% глобальных выбросов по ратифицировавшим странам. Среди ратифицировавших Парижское соглашение, можно выделить такие страны со значительными выбросами парниковых газов, как Китай, Соединенные Штаты Америки, Германия, Франция, Бразилия, Мексика, Украина, Беларусь, Объединенные Арабские Эмираты, а также Европейский союз в качестве региональной организации экономической интеграции. В соответствии с пунктом 1 статьи 21 данного международного договора для его вступления в силу было необходимо, чтобы не менее 55 Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата, на долю которых приходится в совокупности как минимум 55 процентов общих глобальных выбросов парниковых газов, сдали на хранение свои документы о ратификации, принятии, одобрении или присоединении. Оба критерия были достигнуты 5 октября 2016 года и по истечении 30 дней от этой даты, т.е. 4 ноября 2016 года, Парижское соглашение вступает в силу.

Казахстаном было подписано Парижское соглашение в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 20 июля 2016 года, а 27 октября Парламент Республики Казахстан ратифицировал данное соглашение. Таким образом, Казахстан присоединится к уже вступившему в силу Парижскому соглашению. Его положения станут юридически обязательными для страны на международном уровне в соответствии с положениями пункта 3 статьи 21 данного международного договора, то есть  на тридцатый день после сдачи документа о ратификации, принятии, одобрении или присоединении Депозитарию.

Основные международные обязательства предусмотренные Парижским соглашением

Парижское соглашение будет покрывать период с 2020 года и действовать на бессрочной основе. По временным рамкам действия оно заменит собой Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, однако в отличие от него ядро положений нового соглашения не ограничивается вопросами смягчения воздействия на климат посредством сокращения или ограничения выбросов парниковых газов. Текст Парижского соглашения можно сгруппировать следующим образом:

В целом, по Парижскому соглашению необходимо отметить, что оно основано на принципе общей, но дифференцированной ответственности, то есть проводится различие между обязательствами развитых и развивающихся стран. Вместе с тем оно в отличие от Киотского протокола не содержит ссылки на перечни стран, включенные в приложения I и 2 Рамочной конвенции ООН, то есть позволяет применять более динамичный и гибкий поход к определению статуса страны по данному соглашению. При этом получили отдельное признание специальные потребности наименее развитых государств и малых островных развивающихся государств, но нет прежней ссылки на страны с переходной экономикой, это сделано с учетом динамичного подхода к разделению прав и обязанностей соответственно развитых и развивающихся государств. Такой подход позволяет Казахстану пользоваться правами развивающихся стран в отношении получения международного климатического финансирования, оставляя при этом возможность более гибкого и постепенного перехода к статусу развитого государства, начиная с ограничения и сокращения национальных выбросов парниковых газов на условиях, установленных для развитых стран. И для этого нет необходимости переходить из одного приложения в другое, согласовывая при этом переход с другими странами, как это было в случае Киотского протокола. При основные отличия режима участия развитых и развивающихся стран в реализации мер по сокращению выбросов парниковых газов состоят в следующем:

В отношении смягчения воздействия на климатическую систему в Парижском соглашении в отличие от Киотского протокола применяется более гибкий подход (“снизу-вверх”) к определению обязательств стран по сокращению или ограничению выбросов парниковых газов. В этом смысле Протокол устанавливает общую цель по снижению выбросов парниковых газов, которая потом была распределена среди стран, участвующих в сокращении или ограничении выбросов парниковых газов. В Парижском соглашении определена общая цель глобального повышения температуры сохранение в пределах 2 градусов по сравнению с прединдустриальными временами, но с постепенным переходом к полутораградусной цели, а к ней уже привязываются вклады участвующих стран по смягчению воздействия на климатическую систему. При этом участие в ограничении и сокращении выбросов парниковых газов будет не только обязательством развитых стран и стран с переходной экономикой как по Киотскому протоколу, а все страны будут по Парижскому соглашению участвовать в мерах по ограничению или сокращению выбросов парниковых газов. Основным инструментом для достижения температурной цели, установленной статьей 3 Парижского соглашения, являются определяемые на национальном уровне вклады стран (NDC) в сокращение выбросов парниковых газов, а также улучшение их поглощения биомассой лесов, растительного покрова земли. NDC не будут являться юридически обязательными на международном уровне, поскольку они не закрепляются в тексте Парижского соглашения, в том числе в его приложениях. Определяемые на национальном уровне вклады стран в ограничение выбросов парниковых газов будут публиковаться на веб сайте Рамочной конвенции ООН об изменении климата в специальном публичном реестре в соответствии с пунктом 12 статьи 4 Соглашения. Гибкий подход к определению показателей и мер по сокращению выбросов парниковых газов делает Парижское соглашение более привлекательным с точки зрения участия всего международного сообщества, а не только ограниченного круга развитых стран и стран с переходной экономикой, как это было в случае Киотского протокола.

Кроме того, важно обратить внимание на адаптацию к последствиям изменения климата в соответствии с данным глобальным соглашением, которое основана на признании того, что изменения достигли того уровня, когда многие сектора экономики и условия жизнедеятельности человека требуют адаптации к новым климатическим условиям. Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК) связывает неблагоприятные последствия изменения климата с чрезвычайно возрастающими рисками для жизни и здоровья людей, сохранения существующих экосистем, доступности продовольствия и питьевой воды, а также со значительным потенциальным ущербом для отраслей экономики и объектов инфраструктуры в результате наводнений, экстремальных повышения температуры и выпадения осадков, повышения уровня моря, засух, наводнений, таяния ледников, деградации земель и лесов, лесных пожаров, исчезновения многих видов флоры и фауны, тропических и внетропических циклонов и т.д.[1] Обзор анализа климатических рисков, проведенных в различных странах показывает, что изменение климата может затрагивать различные отрасли экономики, включая сельское хозяйство, водное хозяйство, лесное хозяйство, рыбное хозяйство, предупреждение чрезвычайных ситуаций, туризм, здравоохранение, городской и жилищный сектор, энергетику, транспорт, производство и торговлю.[2]

Согласно статье 2 Парижского соглашения предусматривается активизация международных усилий по адаптации к последствиям изменения климата, ранее предпринимавшихся на основе положений Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН), посредством “повышения способности адаптироваться к неблагоприятным воздействиям изменения климата и содействия сопротивляемости к изменению климата…”. При этом основные положения по адаптации к изменению климата и соответствующие обязательства будущих Сторон Соглашения определены в статье 7. В отличие от РКИК ООН данное соглашение не делает фокус на регулировании адаптации к изменению климата в привязке к потребностям только наименее развитых стран, определяя необходимость осуществления адаптационных мер всеми странами. В пункте 9 статьи 7 прямо указывается, что “Каждая Сторона надлежащим образом участвует в процессах планирования и осуществлении действий в области адаптации, включая разработку или укрепление соответствующих планов, политики и/или вкладов”. Одним из ключевых вопросов в отношении данного тематического аспекта Парижского соглашения является оказание развитыми странами помощи по адаптации к последствиям изменения климата развивающимся странам. Критерии и условия для определения мер по адаптации развивающихся стран и оказания им помощи со стороны развитых стран будут определены первой сессией Конференции Сторон Парижского соглашения, то есть они регулируются на международном уровне, поскольку по ним предусмотрена международная финансовая помощь. Таким образом, это способ определить, что относить к адаптационным мерам в случае развивающихся стран.

Наряду со смягчением воздействий на климатическую систему и адаптацией к последствиям изменения климата следует отметить также такие тематические аспекты, регулируемые Парижским соглашением, как покрытие потерь и ущерба от последствий изменения климата, международное финансирование деятельности в области изменения климата, повышение потенциала в этой области, развитие и передача технологий, повышение осведомленности, обучение и доступ к информации по вопросам изменения климата. Выполнение обязательств по данным тематическим аспектам предусматривает как реализацию соответствующих мер в рамках международного сотрудничества, так и разработку и реализацию соответствующих мероприятий посредством включения в государственные, отраслевые программы, программы развития территорий и стратегические планы государственных органов и национальных компаний.

Вопросы, требующие внимания в процессе ратификации Казахстаном Парижского соглашения

В отношении смягчения воздействия на климат ключевым инструментом для участия Казахстана в сокращении выбросов парниковых газов по Парижскому соглашению будут являться определяемые на национальном уровне вклады.  В соответствии со статьей 4 данного международного договора NDC будут периодически обновляться раз в 5-10 лет в сторону повышения соответствующих вкладов участвующих стран, а для их достижения должны разрабатываться и реализовываться национальные меры. Казахстан представил свой первоначальный намечаемый национальный вклад в сокращение выбросов парниковых газов по Парижскому соглашению в Секретариат Рамочной Конвенции ООН об изменении климата 28 сентября 2015 года. Он предусматривает 15%-ное выбросов парниковых газов до 2030 года относительно уровня выбросов в 1990 году и 25%-ное сокращение выбросов при условии оказания Казахстану международной помощи. В случае ратификации Казахстаном Парижского соглашения ранее представленный вклад будет считаться окончательным, если в период ратификации он не будет уточнен. Необходимо отметить, что в порядке уточнения этот вклад может быть только увеличен, снижение данного показателя будет рассматриваться как несоответствующее целям и положениям Парижского соглашения. В период подготовки к ратификации Парижского соглашения необходимо одобрить или утвердить национальный вклад в сокращение выбросов парниковых газов на национальном уровне и важно определить и утвердить план действий по его реализации.

Представленный Казахстаном намечаемый вклад по Парижскому соглашению определен в масштабе всей экономики, то есть должен покрывать меры по сокращению выбросов парниковых газов в пяти секторах МГЭИК: энергетика; промышленные процессы; сельское хозяйство; управление отходами; землепользование, изменение землепользования и лесное хозяйство. Наиболее крупные установки, выбросы которых превышают эквивалент двадцати тысяч тонн двуокиси углерода в год, регулируются в Казахстане национальной системой квотирования и торговли выбросами парниковых газов в соответствии с положениями главы 9-1 Экологического кодекса “Государственное регулирование в сфере выбросов и поглощений парниковых газов”. Однако действие данной рыночной системы приостановлено до 1 января 2018 года в соответствии с Законом Республики Казахстан от 8 апреля 2016 года № 491-V ЗРК “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по экологическим вопросам”. Для использования национальной системы квотирования и торговли выбросами парниковых газов в качестве инструмента по выполнению национального вклада по Парижскому соглашению необходим обязательный перезапуск данной системы к установленному сроку. При этом общий объем квот на выбросы парниковых газов и сроки квотирования по регулируемым сферам деятельности, устанавливаемые национальными планами распределения квот на выбросы парниковых газов в соответствии с пунктом 2 статьи 94-5 Экологического кодекса, начиная с 2020 года должны корреспондироваться с целевыми показателями национального вклада Казахстана по Парижскому соглашению

Отдельные установки, подпадающие под 5 секторов МГЭИК, могут покрываться мерами по смягчению воздействия на климат посредством реализации добровольных внутренних проектов по сокращению выбросов и (или) увеличению поглощения парниковых газов на основе положений статьи 94-10 Экологического кодекса. Они могут включать как выбросы менее крупных энергетических и производственных установок, не превышающих эквивалент двадцати тысяч тонн двуокиси углерода в год, так и выбросы подсекторов, которые полностью не попадают под требования по квотированию и торговле выбросами парниковых газов. Однако пока такие добровольные проекты по сокращению не получили развития в Казахстане, для их экономического стимулирования важно, что национальная система квотирования и торговли выбросами парниковых газов создавала потребности в их реализации и приобретении углеродных единиц от их реализации квотируемыми субъектами. Кроме того, необходимо также рассмотреть вовлечение нерыночных механизмов для выполнения целевых показателей определяемых на национальном уровне вкладов по Парижскому соглашению. Это позволит расширить рамки участия государственного и частного секторов в реализации мер по сокращению выбросов парниковых газов и увеличению их поглощения биомассой, в том числе посредством включения соответствующих мероприятий в государственные и отраслевые программы, программы развития территорий, стратегические планы государственных органов и национальных компаний, реализации добровольных и общественных инициатив на уровне городов, отдельных компаний, сообществ и граждан.

В случае с адаптацией к последствиям изменения климата статья 7 Парижского соглашения предусматривает необходимость разработки национальной политики и мер по адаптации, признавая в качестве возможной формы для определения —  национальный план (национальную программу) в области адаптации, также включение соответствующих мер в более общие программные документы. Следует отметить, пункт 9 статьи 7 данного международного договора устанавливает обязанность осуществлять процесс планирования деятельности по адаптации к последствиям изменения климата. Еще одним важным требованием Парижского соглашения является разработка и подача раз в 5 лет национального сообщения по адаптации в соответствии с пунктом 10 статьи 7, по которым секретариатом будет вестись публичный регистр. Согласно пунктам 11 и 12 статьи 7 Парижского соглашения они могут подаваться в качестве отдельного документа либо части более общего национального сообщения по изменению климата по РКИК ООН. Требования Соглашения по представлению периодических национальных сообщений по вопросам адаптации влечет необходимость рассмотрения таких аспектов национального законодательства, как обеспечение их подготовки, сбора необходимой для этого информации и данных, своевременного представления в секретариат Соглашения, а также координации деятельности государственных органов, которые будут вовлечены в процесс их подготовки.

Резюмируя, необходимо отметить, что ратификация Парижского соглашения показывает готовность Казахстана участвовать в решении одной из ключевых глобальных проблем cовременности, каковой является изменение климата. Однако серьезность намерения и основательность такого решения должна быть подкреплена активным обсуждением и определением основных подходов национальной политики по реализации соответствующих международных обязательств по данному соглашению. Ключевые тематические аспекты для Казахстана, требующие внимания на самом раннем этапе участия в данном соглашении – это смягчение воздействий на климатическую систему и адаптация к последствиям изменения климата. В обоих случаях необходима разработка соответствующих законодательных, программных и институциональных мер с их оформлением с учетом положений Парижского соглашения. И только в дополнении к этим мерам могут рассматриваться возможности привлечения средств международного климатического финансирования, в том числе Зеленого климатического фонда[3] и Специального фонда по изменению климата, управляемого Глобальным экологическим фондом.

Фото: voxpopuli.kz

Вадим Ни, Председатель Экофорума общественных организаций Казахстана

[1] Intergovernmental Panel on Climate Change, 2014: Summary for policymakers. In: Climate Change 2014: Impacts,Adaptation, and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Field, C.B., V.R. Barros, D.J. Dokken, K.J. Mach, M.D. Mastrandrea, T.E. Bilir, M. Chatterjee, K.L. Ebi, Y.O. Estrada, R.C. Genova, B. Girma, E.S. Kissel, A.N. Levy, S. MacCracken, P.R. Mastrandrea, and L.L.White (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA, сс. 1-32.

[2] См. веб сайты Европейской комиссии, http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/eu_strategy_en.pdf,

Комитета по изменению климата Великобритании, https://www.theccc.org.uk/tackling-climate-change, Департамента окружающей среды и энергетики Австралии, https://www.environment.gov.au/climate-change/adaptation/publications/national-climate-resilience-and-adaptation-strategy, Организации Экономического Сотрудничества и Развития, http://www.oecd.org/env/cc/50426677.pdf, тематической сети “The Climate & Development Knowledge Network”, http://cdkn.org/wp-content/uploads/2013/03/Kenya-National-Climate-Change-Action-Plan.pdf.

[3] Green Climate Fund. Engaging with the Green Climate Fund – A resource guide for national designated authorities and focal points of recipient countries, bit.ly/1GtfFOK.