Обзор основных накопившихся в отрасли электроснабжения и централизованного тепло-водоснабжения проблем и путей их решения в проекции на новую Концепцию и законопроект «О естественных монополиях».
Петр Своик, Председатель президиума «Казахстанской Ассоциации «Прозрачный тариф»
В парламенте создана рабочая группа по законопроекту «О естественных монополиях» с прилагаемой к нему Концепцией. Действующий же пока Закон на протяжении уже более двух десятков лет многократно «дорабатывался», обрастая все новыми изменениями, дополнениями. На этот раз предложена полностью новая версия, что предполагает принципиально новый подход, как это и сказано в Концепции. И действительно, в области регулирования естественно монопольной деятельности накопился целый ряд не решаемых уже много лет проблем, развязка которых возможна только при пакетном внесении принципиальных изменений в действующее законодательство. Ниже приведен обзор основных таких проблем, в проекции на предложенные Концепцию и законопроект:
Первой по значимости проблемой является увеличивающийся разрыв между, с одной стороны, платежеспособностью потребителей, особенно населения и МСБ, с другой – потребности поставщиков услуг электро-тепло-водоснабжения в средствах на обновление сетей и оборудования, модернизацию и увеличение мощности, а нередко – и на эксплуатационную деятельность.
Для иллюстрации: в Концепции приведена потребность в инвестициях в структуру ЖКХ – 2 трлн. тенге до 2020 года, то есть по 400 млрд. ежегодно. Данных, насколько это соотносится с существующими затратами, не приводится (как и вообще каких-либо других численных показателей и расчетов). Между тем, оценочно, ежегодные объемы во всей сфере централизованного тепло-водоснабжения и водоотведения как раз и имеют порядок в 400 млрд. тенге, поэтому для получения недостающих ресурсов тарифы пришлось бы удваивать.
Важно подчеркнуть именно застарелый и только накапливающийся характер этой проблемы: при всем том, что тарифы ежегодно исправно повышаются (так, на нынешний отопительный сезон они подняты на 17% в среднем), положение с износом основных фондов в сферах электро-тепло-водоснабжения и отставанием мощностей на протяжении уже двух десятков лет не улучшается.
И это, — что также важно подчеркнуть, даже с учетом постоянной, из года в год, вынужденной бюджетной закачки средств в электроэнергетику и ЖКХ. К примеру, одной только Программой «Нурлы жол» (не считая Программы модернизации ЖКХ и многолетних «аварийных» вложений из республиканского и местных бюджетов) предусмотрено выделение через механизмы бюджетного кредитования и субсидирования в 2015 году 60 млрд тенге, в 2016 – 90 млрд и в дальнейшем по 100 млрд ежегодно. Каковые инвестиции, кстати сказать, никак не регламентированы действующим Законом.
Относительное улучшение с обновлением фондов и уменьшением дефицита мощностей за последние годы достигнуто только в двух сферах: генерации электроэнергии и водоснабжения-водоотведения. И в обеих случаях – за счет целевых правительственных решений по автоматическому повышению (для электростанций – по 8-12% в год с 2009 по 2015, для систем водопровода и канализации – в разы) тарифов.
Приходится констатировать, что принципиального решения проблемы правительство не имеет, скорее только усугубляет ситуацию. Так, утвержденная Программа тарифной политики до 2020 построена на переносе опыта предельных долгосрочных тарифов для электростанций на всю сферу электроэнергетики и ЖКХ. Однако «поезд ушел»: население, МСБ и бюджетные потребители смогли выдержать ускоренный рост тарифов на генерацию, поскольку он был относительно растворен в сетевых и сбытовых тарифах и затронул только электроснабжение. Главное же – как раз с 2009 по 2015 год курс тенге был неизменным, что и обеспечило эффект тарифной долгосрочности. Девальвация же с августа 2015 по февраль 2016 годов «съела» всю инвестиционную часть тарифов (где она вообще имелась) и даже часть необходимых эксплуатационных расходов. Положение усугубила ставка на модернизацию электроэнергетики и предприятий ЖКХ за счет валютных кредитов – при получении необходимых для обслуживания заимствований доходов в двукратно обесцененной национальной валюте.
Фактически, электроэнергетика, тепло-и водоснабжение возвращены на десятилетие назад, когда износ мощностей и нехватка даже эксплуатационных средств как раз и подвигли правительство на поиск новых источников финансирования. Каковыми предполагались так и не состоявшееся ГЧП и те самые, «съеденные» девальвацией, предельные тарифы.
Ныне КРЕМиЗК пытается проводить «новую» тарифную политику, переводя на «предельные» тарифы все большее число предприятий ЖКХ. Что, на самом деле, обеспечивает таким предприятиям не инвестиции, а всего лишь возможность подтягивать свои затраты к инфляции. Фактически, мы имеем, в лучшем случае, консервацию накопленных у потребителей и поставщиков услуг проблем и потерю времени, что не может не обернуться общим системным ухудшением.
Каков же может быть реальный выход? Его следует опереть на три базовых условия:
Во-первых, при всей острой нехватке средств собственно на предприятиях электроэнергетики и ЖКХ, некая значительная часть тарифных и бюджетных ресурсов расходуется не по назначению, в том числе по коррупционным схемам. Основное извлечение средств на сторону происходит не в цехах, а в кабинетах, включая и кабинеты должностных лиц Регулятора. Этому способствует практически полная непрозрачность системы: КРЕМиЗК сконцентрировал только на себе всю компетенцию по назначению тарифов и контролю за деятельностью СЕМ, при категорической недостаточности центрального и региональных штатов как по численности, так и профессионализму. Регулирование происходит фактически «кабинетным» способом и «в темную» — сведения извлекаются только из отчетов самих монополистов, общей же ситуацией на предприятиях и даже в целых отраслях Регулятор элементарно не владеет.
Отсюда и путь к решению: в конкретных условиях Казахстана (особенно, с учетом «плавающего» курса тенге) необходимо наладить получение достоверных данных о деятельности предприятий – путем независимого профессионального аудита-мониторинга в режиме реального времени их основных эксплуатационных и инвестиционных затрат. Это позволит, с одной стороны, сократить коррупционную составляющую тарифа, с другой – корректировать тарифы адресным образом – по достоверно выявленной необходимости.
Во-вторых, такой инструмент, как назначение (включая необходимое повышение) тарифа на основе реального знания (а, следовательно, и возможности контролирования) эксплуатационных и инвестиционных затрат СЕМ, позволит без рисково направлять в электроэнергетику, системы тепло-водоснабжения городов такие длинные и дешевые инвестиционные ресурсы, как, например, пенсионные накопления – с гарантированной сохранностью и доходностью для них самих. Равно как станет возможным наладить действительно возвратное государственное кредитование за счет бюджетов, институтов развития или, например, средств Национального фонда.
В-третьих, необходимы институты для реализации системы назначения тарифов на основе фактического знания результатов эксплуатационной и инвестиционной деятельности СЕМ, а именно:
А) внешний профессиональный мониторинг-аудит. Его наиболее просто организовать силами Национальной палаты предпринимателей, включая региональные филиалы.
Б) превращение публичных слушаний в основной и эффективный инструмент проведения тарифной политики, в формате состязательности. Для этого следует дополнить процедуру публичных слушаний такими обязательными участниками, как Докладчик-аудитор и аккредитованные представители потребителя. Таким образом, заявочные аргументы СЕМ будут сбалансированы вносимым Аудитором фактическим знанием и доводами стороны потребителей. Проводящий же тарифные слушания регулятор будет выступать арбитром, принимающим взвешенное решение. А поскольку НПП уже является готовой законной стороной представления потребительских интересов предпринимательского сообщества, с ее участия и целесообразно начать институализацию публичных слушаний.
Назовем теперь еще три назревшие существенные проблемы, не решаемые уже много лет:
а) отсутствие (несмотря на специально внесенное в закон «О естественных монополиях» требование и многолетние дорогостоящие усилия на это счет) подомового приборного учета услуг отопления, горячей и холодной воды;
б) неработоспособность (признанная самим же отраслевым органом) системы ЭСО – электроснабжающих организаций;
в) разрыв между номинальной и фактической компетенции органов местной власти в части тарифной политики.
По пункту «а»:
Отсутствие подомового приборного учета не позволяет получить фактическое знание реальных потерь в сетях теплоснабжения и водоснабжения – все данные на этот счет являются, в лучшем случае, экспертными оценками или просто кабинетными фантазиями. Регулятор просто «рисует» закладываемые в тарифную смету проценты потерь и задание по их снижению, монополист в следующей тарифной заявке «рисует» как бы исполнение задания и такая бюрократическая игра ведется из года в год. Причем нарисованные данные возводятся потом в ранг общих сведений о потерях и борьбе с ними на национальном уровне, хотя реального положения, вследствие отсутствия инструментария, не знает никто.
Кроме «рисования» величины потерь, отсутствие подомового приборного учета блокирует перевод расчетов за тепло, горячую и холодную воду с абстрактных (кв. м площади или число проживающих) на физические параметры, переводит в разряд кабинетных фантазий такие основополагающие сведения, как вообще отпуск услуг отопления и водоснабжения производящими и сетевыми предприятиями в данном городе, реальная себестоимость и экономичность процесса.
При этом особый вред приносят предпринимаемые уже много лет попытки «постепенного» оснащения многоквартирных домов приборами учета, с применением «стимулирующих» тарифов. Это профанирует процесс, вносит внеэкономические искажения в систему расчетов и нисколько не приближает общий системный переход на приборный учет.
Решение этой проблемы возможно только при одном базовом условии: замене нынешнего «поквартирного» формата взаимодействия поставщиков и потребителей услуг на подомовой. То есть, каждый многоквартирный дом должен получить свою субъектность в форме КСК-кондоминиума и стать стороной консолидированного получения услуг электро-тепло-водо-газоснабжения, измеряемых на входных коммуникациях. Для обслуживания же домов КСК и представления их интересов на должном организационном и профессиональном уровне следует создать Управляющие компании на уровне городских микрорайонов. Все это необходимо отразить в законе «О жилищных отношениях» — в одной Концепции и одном пакете с законопроектом «О естественных монополиях».
По пункту «б»:
«Аблязовская» еще реформа с устройством «оптового» и «розничных» рынков электроэнергии в условиях Казахстана привела не к развитию конкуренции между производителями электроэнергии и не к свободе выбора поставщика у потребителей, а к закрытой и сугубо лоббистской конструкции. Из 179 ЭСО под регулирование подведены только 40, из них реально на массовое потребление (то есть в роли региональных «энергосбытов») и по известным тарифам работают не более двух десятков. Остальные ЭСО аффилированы с производителями либо отдельными потребителями, состав заключаемых ими договоров не известен, а тарифы засекречены. В целом более 80% электроэнергии распределяется по подведенным под «коммерческую тайну» (но заведомо меньшим, чем тарифы для населения и МСБ) тарифам.
При том, что генерация электроэнергии выведена из разряда естественной монополии, реально конкуренции между электростанциями, разумеется нет, и быть не может – они все работают по диспетчерскому графику. Соответственно, заключение договоров между электростанциями и ЭСО являет собой не конкурентный, а чисто административный процесс, во многом лоббистский и тщательно закрытый. Характерно, что формально «конкурентные» тарифы на генерацию еще с 2009 года утверждаются директивно, то есть правительство само нарушает законодательство о естественных монополиях.
В целом искусственная придумка с ЭСО работает на непрозрачное удешевление электроснабжения крупных экспортоориентированных и других «избранных» потребителей за счет косвенного тарифного «электрического налога» на население, бюджетные организации и МСБ.
Кроме того, такая искусственная схема блокирует введение весьма полезного для энергосистемы в целом и выгодного для потребителей дифференцирования тарифов по пиковым и разгрузочным часам суточного графика. Адресованные потребителям попытки дифференцирования тарифов натыкаются на ЭСО, которым, как ничего не производящим посредникам, это совершенно невыгодно. До электростанций же, работающих как в пиковых, так и ночных частях графика, выгодное им дифференцирование тарифов попросту не доходит.
Распутывание всего клубка намотавшихся вокруг «оптового» рынка проблем лежит через переход к Единому закупщику, предусмотренный в «ста шагах», но так и неисполняемый. При этом принципиальные изменения и дополнения в закон «Об электроэнергетике», вытекающие из перехода к Единому закупщику, непосредственно связаны с такими же принципиально новыми новеллами и в законе «О естественных монополиях», а потому должны разрабатываться и приниматься в одной Концепции и одном законопроектном пакете.
По пункту «в»:
Всем известно, что вопросы повышения или удержания тарифов для коммунальных предприятий на городском и районном уровнях решают соответствующие акимы. Что логично, поскольку эти предприятия находятся, как правило, в коммунальной собственности, и, в любом случае, вопросы их жизнедеятельности решающе зависят от местных властей. Равно как именно аким способен более или менее адекватно поддерживать баланс между потребностью местного СЕМ в деньгах и платежеспособностью потребителей.
Однако формально функция тарифного регулирования закреплена за региональным подразделением, включенным в иерархическую пирамиду общереспубликанского Регулятора. Это переводит местные департаменты в режим «двоевластия», в зазоры между которым проваливаются содержательные вопросы, зато удваиваются возможности коррупционных схем.
Как же решаются описанные проблемы в Концепции и законопроекте?
Разработчики пошли по пути введения «многовекторности» методологий и инструментов регулирования. Помимо широко распространенного, в том числе традиционно применяемого у нас, метода определения тарифа через затраты и нормируемую прибыль, в мировой практике существуют целых четыре других различных методов тарифного регулирования; а) стимулирующий метод; б) метод индексации; в) метод сравнительного анализа и г) метод регуляторного соглашения. Все они перечислены в Концепции и вписаны в законопроект – без регламентации случаев и способов применения. В этой части законопроект имеет полностью отсылочный характер – к принимаемым самим Регуляторам подзаконным актам.
Чем, собственно, содержание законопроекта и исчерпывается – весь он направлен на предоставление возможности Регулятору уже внутри себя выбирать инструментарий и формы работы с СЕМ. Закрепляя и расширяя и так уже практикующуюся монополию на «кулуарную» работу с монополистами. Включая – и это надо сказать прямо – никем и ничем не контролируемые возможности коррупционного использования такого своего закрытого взаимодействия с регулируемыми субъектами.
Остается только добавить, что включенные в Концепцию и законопроект нормы обеспечения коллегиальности и прозрачности тарифного регулирования носят откровенно камуфлирующую фактическую закрытость Регулятора направленность.
А именно: предусмотрен некий Совет по тарифной политике — коллегиальный орган по обсуждению и разработке основных направлений государственной политики в сфере естественных монополий, в состав которого будут входить депутаты Парламента, представители уполномоченного и иных государственных органов, Национальной палаты предпринимателей, республиканского объединения потребителей субъектов естественных монополий и иные заинтересованные лица. При Совете будут создаваться комиссии по вопросам тарифообразования в отдельной сфере естественной монополии.
Ключевым здесь является способ подбора состава Совета – по представлению самого Регулятора. Что, вкупе с ориентацией на безвозмездную деятельность, заведомо лишает такой «общественный орган» (как и комиссии при нем) дееспособности и ответственности, превращает в инструмент манипулирования руководством Регулятора и прикрытия их собственных административных решений.
Концепцией и законопроектом предусмотрено также Объединение потребителей услуг субъектов естественных монополий, как некоммерческая, независимая организация, создаваемая потребителями в целях защиты своих прав и законных интересов. Финансирование деятельности объединений потребителей будет осуществляется за счет обязательных взносов субъектов естественной монополии, утверждаемых Советом по тарифной политике, добровольных взносов самих потребителей и иных источников, не запрещенных законодательством. Объединения выстраиваются в административно-территориальную пирамиду: по одному на район, город, область с ассоциацией на республиканском уровне.
При этом конкретные процедуры участия таких объединений в тарифном процессе, их права и обязанности не прописаны. Понятно, что на практике пирамида «объединений потребителей» в таком виде рискует быть втянутой в кулуарные коррупционные соглашения, стать объектом манипулирования и как бы «общественным» прикрытием фактической тарифной непрозрачности.
Так, характерно, что в законопроекте сохраняется схема тарифного «двоевластия» на местном уровне. Несмотря даже на явные логические провалы – такие как новелла о том, что инвестиционные программы СЕМ утверждают соответствующие местные власти. Хотя понятно, что где инвестиции, там и тарифы, и разрывать компетенцию по тарифообразованию и инвестированию – недопустимо.
В целом приходится констатировать, что Концепция и законопроект являют собой классический образец откровенно одностороннего ведомственного подхода, попытку сохранить и упрочить собственную административную монополию, не допустить в тарифный процесс никого из «посторонних». Причем делается это ведомством, которое при всех своих реорганизациях, при большом числе сменившихся руководителей, продемонстрировало многолетнюю устойчивую неспособность как защищать интересы потребителей, так и решать хронические проблемы отрасли электро-тепло-водоснабжения.
К месту вспомнить, что в первые годы независимости Верховному Совету нередко приходилось рассматривать вносимые правительством законопроекты, разработанные заинтересованными ведомствами, и откровенно – «под себя». Впоследствии эту практику удалось сократить. Ныне же мы имеем «классическую» картину: разработанные самим же Регулятором Концепция и законопроект продвигаются в законодательном органе рабочей группой, возглавляемой одним из руководителей заинтересованной стороны. В таком формате сами депутаты, представители НПП и другие участники рабочей группы автоматически превращены в заложников уже принятых принципиальных решений, способных дополнять или изменять их лишь в заданных пределах.
Неправильно утверждать, что такое ведомственное законотворчество прямо нацелено на коррупцию. По-видимому, откровенное «натягивание одеяла на себя» со стороны КРЕМиКЗ вызвано наложением двух тенденций: попыткой, в условиях объективной аппаратной ограниченности, упростить и облегчить для себя процессы тарифного администрирования и необходимостью исполнять некие внешние рекомендации насчет приближения к стандартам ОЭСР. Тем не менее, невозможно отрицать тот факт, что в данном виде «обновленная» концепция тарифного регулирования, не решая по существу назревших проблем как потребителей, так и производителей услуг электро-тепло-водоснабжения, только разнообразит и усиливает варианты непрозрачных коррупционных соглашений между руководящими должностными лицами СЕМ и Регулятора.
В этой связи не лишне напомнить, что объем рынка услуг электроснабжения и централизованного тепло-водоснабжения по регулируемым государством тарифам оценивается величиной более полутора триллионов тенге. Поэтому снижение коррупционной составляющей хотя бы на один процент способно высвободить для полезного инвестирования не менее 15 млрд тенге ежегодно. Тогда как коррупционную ренту в тарифах приходится оценивать не в единичных, а, по всей видимости, двузначных процентах.
Поэтому большой ошибкой со стороны НПП, депутатов парламента и участников рабочей группы не от самого Регулятора было бы продолжение работы над такой Концепцией и законопроектом, без их принципиальной переработки.
В этой связи к месту напомнить, что «Казахстанская ассоциация «Прозрачный тариф» выполнила в 2015 году, по заказу Министерства национальной экономики и НПП, исследование в сфере тарифной политики отрасли электроэнергетики и ЖКХ, с выработкой всего пакета рекомендаций. Работа за бюджетные деньги была выполнена в срок, принята и оплачена обеими заказчиками, и как раз ее выводы и предложения использованы в настоящем Обзоре.
Тем не менее, создание рабочей группы по продвижению такой Концепции и законопроекта показывает, что государственные средства были потрачены напрасно. Должного обсуждения в МНЭ или КРЕМиКЗ не случилось, от сделанных рекомендаций в Концепции и законопроекте имеются лишь «следы», причем сам их характер показывает, что курс взят как раз в противоположную – еще большей ведомственной закрытости – сторону.
Выражаем надежду, что Концепцию и законопроект еще можно выправить по ходу работы. Для чего, полагаем, решающее значение может иметь завершение начатого обсуждения наших предложений в формате Совета по конкурентной политике НПП, формулирования, на этой основе, системной позиции Национальной палаты и доведения до рабочей группы.
